Alguma vez você já se perguntou como os gestores de seu município empregam o dinheiro que recebem? Se sua resposta para a pergunta anterior foi sim, é possível que você tenha sentido dificuldades para reunir informações relevantes, que ajudassem a chegar numa conclusão bem fundamentada, ou que tenha até mesmo coletado tais informações, mas acabou por não saber o que fazer com elas. Problemas como esses são bem comuns ao se lidar com dados relacionados ao orçamento dos municípios e, muitas vezes, afastam o cidadão de seu papel de fiscalizador das ações do estado. Tentando trazer o cidadão de volta a esse papel, foi elaborado esse relatório, onde esperamos facilitar o entendimento sobre os gastos dos municípios da Paraíba, até mesmo se você tenha respondido não à questão anterior :)
Antes de iniciarmos, alguns pontos importantes precisam ser esclarecidos. Uma etapa muito importante no processo de gastos públicos é a licitação. É por meio dela que a administração pública contrata serviços, realiza obras e compra produtos, por exemplo. Ela é o ponto de inicial de quase todo processo de investimento de receitas públicas, salvo algumas exceções onde podem ser dispensadas ou não são aplicáveis. Para obter mais detalhes sobre tais exceções, é possível acessar as leis 8.666/1993 e 10.520/2002, onde estão definidas as regras para o processo licitatório.
Os dados utilizados nesse relatório foram obtidos a partir da plataforma SAGRES do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba e a parcela deles utilizada compreende informações sobre o processo de gastos públicos dos municípios do estado entre os anos de 2003 e 2016. Uma das principais limitações encontradas ao se trabalhar com os dados dessa fonte surge da possibilidade das prefeituras contratarem vários serviços ou adquirirem produtos com finalidades distintas em um único processo licitatório. Os itens que compreendem essas licitações não estão descritos nos dados obtidos, o que dificulta bastante a obtenção de informações como o valor, total ou fornecedor de cada um deles.
Uma boa forma de obtermos uma visão geral de nossos dados, é verificar quantas licitações foram realizadas a cada ano durante o período analisado. Fazendo isso, uma coisa bastante interessante pode ser vista: há três ‘saltos’ no total de licitações realizadas. O primeiro desses saltos ocorre em 2005, quando há um aumento de 66% no número de licitações realizadas. Em seguida, há um novo salto em 2009, sendo de 33% o aumento no número de licitações. O último salto ocorre em 2013 e o aumento é de 52%. O que esses anos teriam em comum? Os três marcam o início dos mandatos municipais.
Outra coisa interessante de ser analisada é o padrão de licitação dos municípios. Por meio disso, podemos descobrir quais são os municípios que mais realizam licitações de merenda e quantos itens, em média, há nas licitações desses municípios. Feita essa análise, descobrimos que dos cinco municípios que mais realizam licitações, quatro também estão presentes na lista dos mais populosos do estado. São eles: João Pessoa, Campina Grande, Santa Rita e Patos. A exceção aqui fica por conta do município de Pombal, que não está entre os quinze municípios mais populosos do estado e é o quinto maior realizador de licitações.
Aprofundando essa mesma ideia, buscamos verificar como o total de licitações realizados nesses municípios variou durante os anos observados. Dessa vez, chama atenção o caso de João Pessoa, que apresentou uma queda drástica no número de licitações realizadas entre os anos de 2013 e 2016.
Aqui cabe uma explicação: Uma diminuição ou aumento no total de licitações realizadas, não necessariamente implica que houve menos ou mais compras ou contratações. Precisamos lembrar que uma única licitação pode compreender vários itens, e, por isso, análise do total de licitações serve principalmente como uma verificação dos hábitos licitatórios de cada prefeitura. A verificação do total de materiais adquiridos e serviços contratados pode ser aproximada utilizando as diferentes compensações financeiras geradas pela licitação, representadas geralmente na forma de empenhos. Esse é o próximo passo que vamos tomar.
Um ponto que ilustra bem a diferença que pode ocorrer entre o número de licitações realizadas e o número de empenhos gerados é a situação de Campina Grande entre os anos de 2006 e 2008. Nesse período, o total de licitações realizados no município se manteve estável, mas a quantidade de empenhos realizados variou bastante, subindo quase 100% em 2007 e caindo cerca de 50% no ano seguinte.
A partir do gráfico acima, podemos observar que, assim como a quantidade de licitações, a quantidade de empenhos realizados na cidade de João Pessoa diminuiu entre os anos de 2013 e 2016. Outro ponto que podemos observar é o crescimento constante no número de empenhos realizados no município de Pombal entre os anos 2009 e 2015, apesar da flutuação no número de licitações realizadas, principalmente nos últimos anos do período.
Agora que entendemos melhor nossos dados e variáveis, podemos ir mais a fundo! Para essa análise mais detalhada escolhemos trabalhar com dados relacionados aos gastos com merenda escolar nos municípios da Paraíba entre 2012 e 2016.
Porém, antes de prosseguirmos temos uma questão a resolver: se você está lembrado, no começo da análise afirmamos que vários itens distintos podem ser adquiridos ou contratados numa mesma licitação. Devido a isso, pode ser que apenas uma pequena parte dos itens adquiridos em uma licitação seja de merenda e outra parte seja, por exemplo, alimentação para os hospitais municipais ou materiais de escritório. Sendo assim, como poderíamos classificar uma licitação como sendo de merenda?
Várias alternativas podem ser utilizadas para realizar essa classificação, mas para essa análise, resolvemos classificar como licitações de merenda apenas as licitações em que todos os seus empenhos são de merenda. Agora sim, podemos continuar. Você sabe quanto o seu município gastou com merenda nos últimos anos? Será que ele está dentro da média da Paraíba? Quantas licitações são feitas para alimentação escolar? Quem gasta mais? Quem gasta menos? Essas e muitas outras perguntas podem ser respondidas pela análise abaixo.
As licitações de merenda representam uma parcela de apenas 3.2% dos dados disponíveis no SAGRES. Esse recorte dos dados foi escolhido devido a constantes denúncias envolvendo desvios de merenda dentro e fora do estado nos últimos anos. Alguns exemplos podem ser vistos aqui e aqui.
De maneira similar ao que fizemos na análise de todas as licitações, uma boa maneira de começar nossa exploração é verificar quantas licitações de merenda foram realizadas em cada ano do período analisado. O gráfico abaixo nos mostra essa informação.
Podemos perceber que houve um salto no total de licitações entre 2012 e 2013, o que pode indicar que os municípios passaram fazer mais licitações envolvendo merenda. Esse salto acontece também nos dados gerais de licitação e já foi analisado neste mesmo relatório. Após atingir o pico em 2013, o número de licitações de merenda realizadas vem caindo constantemente.
Agora podemos entender como é o processo licitatório dos municípios do estado levando em conta apenas o recorte que escolhemos, de licitações de merenda. O mapa abaixo nos mostra quantas licitações foram realizadas por cada município do estado entre 2012 e 2016.
Baseando-se no mapa, não parece haver relação entre a localização geográfica de um município e seus hábitos licitatórios. Os municípios que mais fizeram licitações envolvendo merenda foram:
| Município | Número de Licitações |
|---|---|
| Guarabira | 48 |
| São Francisco | 43 |
| Monteiro | 42 |
| Bayeux | 37 |
| Nova Floresta | 29 |
Sete municípios do estado não realizaram nenhuma licitação exclusiva para merenda. São eles:
Algodão de Jandaíra
Areia de Baraúnas Belém do Brejo do Cruz
Bom Sucesso
Mato Grosso
Olho d’Água
São Sebastião do Umbuzeiro
De acordo com a lei que as rege, as licitações podem ser realizadas de acordo com várias modalidades. Cada uma dessas modalidades pode apresentar, entre outras restriçoes, especificações sobre valor máximo que pode ser licitado, número mínimo de participantes e a ordem em que as etapas de verificação e fiscalização devem ser realizadas. Por causa das variações em suas especificações, uma modalidade de licitação pode ser mais indicada do que outras para determinadas situações. Existem modalidades, como o convite, que limitam o valor total que pode ser licitado e não podem ser utilizadas para a contratação de grandes obras. Outras, foram definidas especialmente para serem utilizadas nas compras da União, como o pregão, que também é bastante utilizado nas compras dos estados e municípios. Tendo isso em mente podemos nos perguntar: Quais são as modalidades mais presentes em licitações lançadas para a compra de merenda? Para responder essa pergunta, vamos utilizar apenas licitações onde todos os empenhos são de merenda, de acordo com nosso filtro. A popularidade de cada modalidade de licitação através dos anos pode ser vista no gráfico abaixo.
A partir do gráfico acima podemos observar que as modalidades mais utilizadas nas licitações de merenda atualmente são o pregão, eletrônico ou presencial, e a tomada de preços. Até o ano 2009, o convite era a modalidade mais utilizada para esse tipo de compras, mas apresentou quedas quase contínuas a partir deste ano e foi ultrapassada pelo pregão em 2010. Uma coisa interessante que podemos observar é o crescimento no número de licitações da modalidade chamada pública a partir do ano de 2013. Essa modalidade é, na verdade, um caso especial da dispensa de licitação e é regulado pela resolução Nº 26/2013 do FNDE. Essa resolução definiu que a aquisição de alimentos com fundos do Plano Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) poderia ser dispensada da necessidade de licitação caso os alimentos fossem originados da agricultura familiar. Nesse caso, deve ser realizada uma audiência pública com todos os fornecedores interessados para que os vencedores sejam definidos.
Nosso próximo passo é encontrar os municípios que mais gastam recursos com merenda escolar. Especialmente nesse caso, consideramos como gasto com merenda escolar a soma de tudo que foi empenhado no período em estudo e que diz respeito a merenda escolar.
É importante observar que a média geral de gastos com merenda na paraíba é de 1379658.27 mas a mediana é de 584673.62. Isso significa que não há uma distribuição igualitária entre os valores gastos pelos municípios do estado e que alguns municípios gastam muito mais que os outros.
Os 10 municípios que mais gastam são:
| Município | Total dos empenhos de merenda (R$) |
|---|---|
| João Pessoa | 93384379 |
| Campina Grande | 13253646 |
| Santa Rita | 8348208 |
| Bayeux | 8077610 |
| Queimadas | 5136970 |
| Guarabira | 4699020 |
| Monteiro | 4297922 |
| Cajazeiras | 3823092 |
| Pedras de Fogo | 3806391 |
| Sousa | 3551523 |
Juntos, eles concentram 49.8% do valor gasto por todos os municípios, restando aos outros 213 municípios gastar a outra metade do dinheiro.
Como é de se esperar João Pessoa e Campina Grande são as que mais gastam, já que elas são as cidades com mais habitantes no estado. As demais cidades que mais gastam estão todas entre as 20 cidades com mais habitantes do estado (de acordo com a projeção do IBGE para 2016).
| Município | Valor da empenhado para merenda (R$) |
|---|---|
| João Pessoa | 14162081 |
| João Pessoa | 12200442 |
| João Pessoa | 1953778 |
| Queimadas | 1550235 |
| Caaporã | 1144828 |
Uma coisa que pode chamar atenção diz respeito ao período do ano em que ocorrem mais licitações de merenda. Por senso comum, espera-se que a maioria das licitações desse tipo ocorram nos primeiros meses do ano, quando geralmente são firmados os contratos de fornecimento do ano inteiro.
Sabendo agora quais são as modalidades de licitação mais utilizadas para a compra de merenda, podemos ainda observar o comportamento das propostas realizadas para esse tipo de licitação. Nesse ponto, podemos nos perguntar quantas propostas são feitas para as licitações de merenda ou se há alguma correlação entre o valor de uma licitação e a quantidade de propostas recebidas por ela.
É possível perceber que em geral as licitações recebem poucas prospostas, na verdade, 81.68% das licitações tem no máximo 3 propostas.
Apesar disso, existem casos onde o número de fornecedores interessados na licitação é muito maior, chegando até a 56 em uma única licitação. Podemos ter um primeiro contato com esses casos extremos a partir da tabela abaixo, que lista as 10 licitações com mais concorrentes.
| Município | Número de propostas | Valor da empenhado para merenda (R$) | Modalidade |
|---|---|---|---|
| Patos | 56 | 376073.00 | Chamada Pública |
| Monteiro | 50 | 110246.28 | Chamada Pública |
| Guarabira | 47 | 94795.00 | Chamada Pública |
| Guarabira | 45 | 352467.00 | Chamada Pública |
| Guarabira | 41 | 11660.00 | Chamada Pública |
| Guarabira | 39 | 298464.50 | Chamada Pública |
| Remígio | 39 | 19467.40 | Chamada Pública |
| Remígio | 37 | 34268.90 | Chamada Pública |
| Monteiro | 37 | 146240.63 | Chamada Pública |
| Monteiro | 36 | 67815.54 | Dispensa por outros motivos |
A chamada pública é a modalidade da maioria dessas licitações. Sabendo como o processo de chamada pública funciona, o grande número de participantes faz um certo sentido.
Mais uma coisa que podemos observar na tabela anterior é que não parece haver uma relação entre o valor de uma licitação de merenda e o número de propostas obtidas por ela. Podemos verificar se isso é verdade ou não verificando a distribuição dos valores em um gráfico. E é isso que vamos fazer em seguida.